Andrés Acosta

Sobre el rol de “control interno”, y cómo enfrentar situaciones de crisis o de anormalidad constitucional, aplicando un “conjunto de normas jurídicas conocido doctrinalmente como Derecho de Excepción”, Aurora Gutiérrez Nogueroles, señalaba que los estados de excepción deben tener ciertas características: “1)la limitación de las alteraciones constitucionales previstas, 2) la temporalidad de las medidas a adoptar, 3) la proporcionalidad en la aplicación de las medidas a adoptar, 4) la limitación del contenido de los poderes excepcionales, y 6) la exigencia de publicidad”. Ella desarrolla cada una de estas características y los relaciona con los estados de excepción consideradas en la Constitución española.

En Perú, históricamente, antes de la Constitución de 1993, y al amparo del Art. 188° de la Constitución de 1979, en que se delegaron al Ejecutivo facultades legislativas  para emitir normas referidas a la Pacificación Nacional, se expidió el Decreto Legislativo N° 738 (11 agosto 1991) que estableció normas a las que debían sujetarse las FFAA al intervenir en las zonas no declaradas en Estado de Emergencia (11 diciembre 1991). Este D. Leg., en la práctica permitía actuar a las FFAA, hasta por 30 días calendario, en cualquier parte del territorio nacional, para restablecer el orden interno al haberse sobrepasado la capacidad operativa de la policía.

Posteriormente, mediante Ley N° 25410 (25 febrero 2004), se modifica el período de la intervención de las Fuerzas Armadas a sólo ocho (08) días. Meses después, el 17 mayo, el Congreso nuevamente amplía el plazo a 30 días calendario (Ley N° 28222) y en el Art. 2°, aclara que dicha intervención no implicaría “restricción, suspensión ni afectación de los derechos fundamentales contemplados en la Constitución, las leyes y en los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos…” Esta última Ley fue reglamentada mediante DS N° 024-2005 DE/SG (26 de octubre 2005), introduciendo por primera vez, como anexo al reglamento, el concepto de “Reglas de Enfrentamiento”; así como precisaba que el control interno permanecía a cargo de la policía, limitando el accionar de las FFAA a “contribuir y garantizar el funcionamiento de entidades, servicios públicos esenciales y resguardar puntos críticos vitales… no efectuarán patrullajes… no están facultadas para efectuar detenciones…”

El 2007, con Ley 29166 (19 diciembre) “Ley que establece reglas de empleo de la fuerza por parte del personal de las Fuerzas Armadas en el territorio nacional”, se dan normativas que precisan las circunstancias en que personal militar hará uso de la fuerza, en cumplimiento de su función constitucional, participando en el control del orden interno en zonas no declaradas en estado de emergencia. Este dispositivo dado por el Congreso peruano, provocó que un grupo de parlamentarios del partido político opositor al gobierno, fundamentalmente, presentara en febrero de 2008 una Acción de Inconstitucionalidad, ante el Tribunal Constitucional del Perú, cuestionando varios de sus artículos tales como la autorización a las FFAA a usar “fuerza letal”, que puedan asumir el control del orden interno en situación de normalidad, entre otras.

Sin conocerse aún cuál sería la sentencia del Tribunal Constitucional, el 20 de julio de 2008, el Poder Ejecutivo publicó el Reglamento de la Ley 29166, mediante el Decreto Supremo N° 012-2008-DE/CCFFAA. Esta publicación originó nuevamente críticas de algunos sectores y organizaciones defensores de los derechos humanos, tal como Justicia Viva, que cuestionó la interpretación que se da a los estados de excepción: “La Ley 29166 y su respectivo reglamento establecen que la Fuerza Armada puede intervenir en dos escenarios: en zonas declaradas en estado de emergencia, declaratoria que tiene cobertura constitucional, y en zonas no-declaradas en estado de emergencia. Este segundo escenario vulnera el artículo 137 de la Constitución Política vigente el cual no prevé excepcionalidad alguna en los regímenes de excepción”.

Cabe señalar que la intervención de las FFAA en zonas no declaradas en estado emergencia no se origina en esta ley y su reglamento, sino que nace de Ley 28222. Por eso que el Vicealmirante ® Alfredo Palacios Dongo, ex-Comandante General de la Marina señalaba lo siguiente: “considero que esta Ley otorgará a las FFAA la seguridad jurídica en su accionar, tanto al asumir el control interno, en estado de emergencia, por mandato constitucional, así como en casos de apoyo a la Policía Nacional. No es correcto, que sea anticonstitucional o incompatible con la democracia… Cuenta con todos los sustentos legales correspondientes”. A continuación Palacios pasa a enumerar el marco-jurídico-legal que sustenta a la Ley y a su reglamento tales, como: Arts. 44,137, 165 y 173 de la Constitución, artículo VIII del Título Preliminar de la Ley 29182, Ley de Organización y Funciones del Fuero Militar Policial, Art. 10° de la Ley 24150, que establece normas que deben cumplirse en los Estados de Excepción, DS N°009-2004-DE/SG sobre la jurisdicción de la Justicia Militar; y el Art. 20° del Código Penal que exime de responsabilidad penal al personal de las FFAA y PNP que en cumplimiento del deber y en uso de sus armas en forma reglamentaria cause lesiones o muerte.

Finalmente, el Tribunal Constitucional, el 16 de setiembre 2008 publica en su página Web, su sentencia respecto a la Acción de Inconstitucionalidad, fechada el 25 de agosto de 2008, resolviendo: “1. Declarar INADMISIBLE, la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por 31 Congresistas de la República representados por Daniel Fernando Abugattas Majluf. 2. Conceder un plazo de cinco (05) días para que el requisito omitido sea subsanado”. Esta inadmisibilidad se debió a que no se acompañó a la demanda, como anexo, la copia simple de la norma objeto de la impugnación precisando el día, mes y año de su publicación.

Toda esta legislación, referida al control interno con intervención de las Fuerzas Armadas, constituyeron intentos de los legisladores para regular el uso legítimo de la fuerza en circunstancias excepcionales, para restablecer el orden interno cuando sean sobrepasadas las capacidades operativas de la policía. Pero aún continuaron subsistiendo vacios o interpretaciones subjetivas, tanto por parte de fiscales como de jueces ordinarios, que obligaron a la expedición de nuevas normas durante el 2009-10, que analizaremos en una tercera parte.

Este rol, a mi juicio, es el segundo en jerarquía y está estrechamente relacionado con el Régimen de Excepción instituido en el artículo 137º de la Constitución de 1993 y recogido también por el Proyecto de Reforma Constitucional del 2002, aunque en este último documento, agregando un nuevo estado de excepción, “de alarma”, y aclarando los otros dos: “de emergencia” y “de sitio”. El Constitucionalismo liberal ha previsto que en el desarrollo de una sociedad, pueden surgir circunstancias extraordinarias no previstas por el Poder Constituyente, en las que es imposible seguir ejerciendo el poder y al mismo tiempo garantizar los derechos ciudadanos, sin poner en grave riesgo la supervivencia de esa sociedad, por lo que ha creado y normalizado un “Régimen de Excepción”.

Tal régimen establece regulación expresa para estas circunstancias, dejando marcado los límites para un posterior desarrollo normativo, aunque la misma conlleve la suspensión de la propia norma suprema o partes de ella, pero siempre aspirando regresar a la normalidad. En el derecho comparado pueden señalarse dos modelos de excepcionalidad: la dictadura constitucional y el Estado excepcional. En el primero se concentran todos los poderes del Estado en un único órgano, y en el segundo se específica la diferente naturaleza y gravedad de los hechos y los órganos competentes para enfrentar a ellos. Las constituciones peruanas han preferido este último modelo.

La Constitución de 1993 no tiene claramente precisado el uso de la violencia legítima por parte de las FFAA, en términos de mando y obediencia (subordinación). Los militares en los “estados de excepción” no han tenido jurídicamente establecidos los límites de su intervención en los problemas que en esencia podrían atenerse al gobierno de turno y no precisamente al Estado. Vale decir, un régimen de excepción en la práctica establece una dictadura legal, en especial cuando se señala “en caso de perturbación  de la paz o del orden interno”. Esta perturbación pudiera originarse como consecuencia de una ley o dispositivo legal que puede no haber sido aceptado por ciertos sectores. El asunto está  en reconocer si esa perturbación constituye un serio riesgo para la estabilidad del Estado o sólo para el gobierno de turno. El conflicto entonces se suscita entre la voluntad del poder en ejercicio y la voluntad popular de los ciudadanos. El militar ¿a qué lado debe inclinarse? Si las FFAA son parte del Estado y lo defienden, ¿la sociedad en general debe también ser defendida por sus FFAA?

El legislador tiene aquí un dilema que aclarar respecto al empleo de las FFAA en casos de los “estados de excepción”.  El Proyecto de Reforma Constitucional del 2002 subsanaba en parte esta omisión en su artículo 188º, al señalar que “mediante Ley Orgánica se regularán los estados de excepción”. En todo caso, esta Ley Orgánica debiera establecer que el empleo  legítimo de la fuerza militar, dispuesto por el Ejecutivo, debe fundamentarse en su legitimidad, es decir, exigiendo obediencia como estabilidad o principio de gobernabilidad que genera adhesión espontánea. La autoridad política debiera gozar de prestigio y credibilidad, como fuente de la obediencia que suscita “poder como legitimidad y no poder como violencia”.

Además, la regulación de los estados de excepción debería contemplar la armonización de conceptos y principios de “seguridad, libertad individual y justicia social”, frente al ejercicio meramente del derecho, previniendo que no se generen fisuras sociológicas entre las FFAA y la colectividad por reprimir, durante la vigencia del régimen de excepción. Donde la legitimidad no sea evidente y si no hay claridad en la normatividad que dispone la participación de las FFAA en los estados de excepción (que en los últimos años se le viene denominando: ”reglas de enfrentamiento”), donde deberán  “asumir el control del orden interno”; o lo puede llamar la legalidad y el derecho, o le reclama la desobediencia que puede derivar en rebelión o sedición (Art. 45º Constitución) confundiéndose con la “insurgencia en defensa del orden constitucional” (Art. 68ª del proyecto de reforma Constitucional).

Las Constituciones modernas vienen considerando estos dilemas, reflejando que uno de los roles de las FFAA es la defensa del orden constitucional, diferenciando o disipando las dualidades FFAA – milicias (ésta última entendida como grupo de ciudadanos civiles con armas de guerra). Se precisa en cada circunstancia el escalonamiento y jerarquización de los mandos superiores, como se relacionan con la autoridad local o regional, establece con claridad el dimensionamiento de la fuerza, y fija los límites espaciales y temporales según sea el caso. Ni la actual Constitución, ni el Proyecto de Reforma Constitucional (2002), aclararon o precisaron el grado de participación de las FFAA. Es necesario, que este rol constitucional de las FFAA sea precisado, mediante alguna reforma constitucional, Ley Orgánica o Ley de desarrollo constitucional. Intentos han habido, pero originaron denuncias o acciones de insconstitucionalidad, que analizaremos en posts posteriores.

Sobre los roles y la misión constitucional sugeridos en post’s anteriores, aún se discute si sería conveniente priorizarlos, estableciendo cuál sería el primordial y cuáles le seguirían en orden de importancia o jerarquía. Sobre el fundamental, parece haber consenso que es lo instituido por las Constituciones de 1979 y 1993: “garantizar la independencia, soberanía e integridad territorial”. Este rol responde a su ethos institucional primigenio a su razón de ser, lo que las legitimaba y el argumento más firme para justificar la existencia de las FFAA, fundamentado en la Constitución histórica del Perú, la no escrita, pero que  está en la memoria colectiva de todos los peruanos.

Desde la primera Constitución (1823) se le asigna  “la defensa y la seguridad de la República” (Art. 164°). Alberto Otárola Peñaranda (Conferencia 2002),  cuestiona la inclusión constitucional en 1979 y  1993 del término “garantizar la independencia”, considerándolo una responsabilidad expansiva que no es de competencia exclusiva de los militares, pero no hace acotación alguna a los términos “soberanía e integridad territorial”. En el mismo sentido se redactaron artículos del Proyecto de Reforma Constitucional del 2002 al señalar: “todo peruano tiene… el deber de: 1)… defender la soberanía, integridad territorial…”(Art. 54°) y “son deberes primordiales del Estado: defender la soberanía nacional; preservar la integridad de su territorio…” (Art. 66°).

El término “garantizar la independencia…”, se refiere a la “independencia territorial”, que implica la defensa armada del país ante invasiones o intentos de sometimiento por las armas. Esta defensa no es atributo exclusivo de las FFAA, sino de todo el país. Además, la novena “Política de Estado del Acuerdo Nacional” (julio 2002) señala: “Nos comprometemos a mantener una Política de Seguridad Nacional que garantice la independencia, soberanía, integridad territorial y la salvaguarda de los intereses nacionales. Consideramos que ésta es una tarea que involucra a la sociedad en su conjunto, a los organismos de conducción del Estado, en especial a las Fuerzas Armadas…”. Esta mención de compromiso, significa la legitimación y confirmación del rol fundamental e histórico de las FFAA.

En cuanto al término “soberanía nacional”, las corrientes globalizantes buscan relativizarlo o minimizarlo, intentando reemplazar el adjetivo “nacional” por conceptos tales como “soberanía compartida”, “soberanía efectiva”, “soberanía restringida” u otras denominaciones que adjetivan la palabra soberanía . Ninguna de estas expresiones está claramente  conceptualizada, ni se explica cuál es la pretensión de proponer su discusión en diferentes foros internacionales, a no ser que por este mecanismo se busque la desaparición ó minimización de las FFAA en países como el nuestro.

El argumento más común, alrededor de estas nuevas adjetivaciones para el término soberanía, es que algunos Estados, a través de sus gobiernos de turno, no están teniendo la suficiente capacidad para sostener el nuevo concepto de “gobernabilidad democrática”. Ello implicaría que no son capaces por sí mismos, de superar las diferencias sociales y económicas entre sus ciudadanos, que sus sistemas de justicia son lentos y vulnerables a la corrupción, que sus burocracias estatales no poseen una capacidad mínima para controlar los flujos de información, los asuntos medioambientales, las organizaciones criminales, etc., perdiendo así todo poder para llevar a cabo procesos de desarrollo económico-social democráticos y equitativos. Esta situación, configurarían riesgos y generarían vulnerabilidades que traspasan las fronteras territoriales, evidenciando la necesidad de un tutelaje internacional disfrazado como mecanismos de cooperación, sujeción a organizaciones supranacionales y jerarquización de las Constituciones nacionales por debajo del ordenamiento jurídico-económico-militar del llamado “Nuevo Orden Mundial”.

Este Nuevo Orden Mundial, que no se sabe quién lo lidera, estaría promoviendo mecanismos de gobernabilidad global, dentro de los cuales aparece la suplantación de los actuales Estados-Nación por estructuras o formas de gobierno regionales, con mayor capacidad de manejo de los flujos económicos principalmente, y donde la soberanía y autonomía Estatal se minimizará en la medida que vaya aumentando la gobernabilidad regional en una primera fase  y la global en una fase superior.

En este escenario prospectivo, las FFAA nacionales deberán desaparecer para dar paso a las FFAA multinacionales, donde la asignación de roles a la manera de una división del trabajo,  se materializa de acuerdo al desarrollo tecnológico-educacional de cada país miembro del Estado Regional. Al estar afectada la soberanía nacional, entonces el concepto de territorialidad también se cuestiona o por lo menos no tendría la misma dimensión de antaño. Por consiguiente el rol de las FFAA nacionales, “defensa de la soberanía nacional y preservación de la integridad territorial” perdería vigencia, recobrando bríos el intervencionismo internacional para la solución de conflictos no sólo interestatales sino también los internos.

La cuestión está en saber: ¿quién o quiénes instrumentalizarían este intervencionismo?, ¿cómo la orientarían?, ¿cuál será el papel de los Estados hegemónicos o grandes potencias?, ¿qué intereses o fines privilegiarán las potencias económicas? Si el ser humano hubiera sido capaz de dominar todas sus debilidades, desde la formación de la primera civilización se habría encontrado la forma ideal de vivir en paz en comunidad. La realidad es que a través de los siglos los conflictos se han venido sucediendo por múltiples causas y pretextos: espacio vital, recursos naturales, intereses económicos, supremacías raciales, ideológicas o religiosas, afán de poder individual o de grupo, y hasta por razones supuestamente altruistas como acabar con el sufrimiento de los oprimidos, alimentar poblaciones o regiones castigadas por la naturaleza, etc. Por supuesto que es deseable la paz y todos los pueblos, razas y religiones del mundo la anhelan, pero ¿quién o quiénes son los iluminados que tienen la solución?, ¿acaso, no se estará gestando alguna nueva forma de dominación, a escala mundial, en beneficio de unos pocos?

El desafío para nuestros líderes, gobernantes y legisladores, será encontrar fórmulas propias  de convivencia pacífica dentro de nuestros espacios territoriales, concertar y convenir acuerdos internacionales basados en condiciones de solidaridad, igualdad de trato, tolerancia y libertad. Esto implicará reafirmar el carácter soberano de nuestro pais, sustentado en una legitimidad otorgada por los ciudadanos a los gobernantes a través de procesos democráticos, que les permita contar con la fuerza moral colectiva para lidiar con presiones exógenas y endógenas, visualizando el beneficio de las mayorías, el progreso y desarrollo como nación y la superación de las inequidades de toda índole que aún subsisten en nuestro país.

Por otro lado, hay ponencias que sólo justifican la existencia de este único rol para las FFAA, como una previsión para enfrentar una amenaza de guerra exterior o de estar al borde de una guerra civil para empleo interno, es lo que Miguel Ángel Rodríguez Sosa denomina “tesis de la unicidad del rol castrense”, que no admite que se asignen otros roles a las FFAA. Rodríguez señala: “…predomina entre los analistas adscritos a entidades académicas norteamericanas de defensa la idea de que los ejércitos de América Latina no tienen una verdadera misión de guerra que cumplir (Sethi Manpreet: El nuevo papel de los militares en América Latina. Métodos e interpretaciones) y que los ejércitos en esta región se han ‘convertido en algo más que fuerzas policiales bien armadas, cuya principal tarea es preservar el orden’ (Harold E. Davies: El gobierno y la política en América Latina)…Plantean, por tanto, que las FFAA pueden y deben actuar una pluralidad de roles institucionales…”

Rodríguez agrega: “Otro núcleo de analistas sostiene la idea central de que la misión primordial de las FFAA es evitar la guerra, por ello deben estar preparadas para ganarla… coincidiendo que el fin  primordial es garantizar la independencia, la soberanía y la integridad territorial de la República. Sólo admiten que las FFAA podrán colaborar en la atención de emergencias y desastres naturales, extraordinaria y transitoriamente. Plantean que ellas deben actuar un rol único, orientado a la defensa externa y al restablecimiento del orden interno…En el medio nacional Fernando Rospigliosi es el ensayista civil que más consistencia ha mostrado en la defensa del rol único de las FFAA…”

Rodríguez concluye su análisis, adhiriéndose a la tesis de pluralidad de roles justificándose así: “Asistimos en el Perú a la controversia entre ambas corrientes de opinión, los partidarios de la pluralidad de roles militares versus partidarios del rol único… los ponentes de la controversia trivializan el tema al omitir que la asignación de roles a las FFAA no puede ser resultado de un ejercicio de voluntad política, menos todavía de una decisión militar autónoma… debiera ser evidente que las FFAA tiene roles determinados por  prescripciones constitucionales… Cualquier cambio de roles implica una modificación constitucional y no puede ser decidida administrativamente…Creo que, contrariamente a lo que piensan los defensores del rol único de las FFAA, la pluralidad de roles militares que se ha materializado en la experiencia peruana de los últimos 40 años no es resultado de la arbitrariedad de los gobernantes de turno ni simplemente el fruto de la creciente intervención militar en los asuntos políticos y en la gestión estatal desde los 70´s. Es una parte del contrato social que se ha materializado en tres Constituciones (1933,1979 y 1993) y expresa un periodo de la configuración histórica de la sociedad y del Estado peruanos….”. Por mi parte, suscribo lo expresado por Miguel Ángel Rodríguez Sosa sobre este aspecto de la pertinencia del pluralismo de roles para las FFAA del Perú.

Como he señalado en posts anteriores, los roles determinan una misión, la razón de ser de una organización, el propósito permanente para el cual esa organización se crea. Para las FFAA del Perú, estos roles tradicionalmente han estado instituidos en las Constituciones Políticas, en las Leyes Orgánicas, en las Leyes del Sistema de Seguridad y Defensa, y en otras leyes de alta jerarquía jurídica. Nuestras Constituciones, tanto liberales como conservadoras, siempre han establecido un rol fundamental y otros roles, que por el momento denominaremos subsidiarios o secundarios. La Constitución de 1993, le asigna un rol fundamental y otros tres subsidiarios.

Sin embargo, a las FFAA a través del tiempo, también se les han asignado otras tareas no todas institucionalizadas constitucionalmente, que conceptualmente, llamaré misiones subsidiarias, secundarias o complementarias (atendiendo a una acepción restringida del término misión), tales como: combatir al narcotráfico, apoyar a la lucha contra el contrabando, contribuir a la lucha contra la pobreza (acciones cívicas en todo su abanico de opciones), controlar o dar seguridad perimétrica a penales de alta seguridad, vigilar y dar seguridad a instalaciones sensibles del patrimonio histórico-cultural y económico del país, participar en operaciones de mantenimiento de paz fuera del territorio nacional, resguardar zonas ecológicas o de preservación del medio ambiente;  y, apoyar a la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) para el mantenimiento del orden y la protección personal durante los comicios (Art. 186° de la Constitución de 1993).

Si realizamos un análisis apretado de todas nuestras Constituciones, vemos que en 1823 “la fuerza armada permanente estaba constituida por: el Ejército de línea, la milicia cívica y la guardia de policía”, pero sólo al Ejército de línea se le asignaba “el destino”  de defender la seguridad exterior y para su empleo en el interior “será sólo si el Congreso declara que existe una revolución”. En  la Constitución de 1828 se les denomina “fuerza pública y se compone del ejército, la milicia nacional y la armada. Su objeto es defender el Estado contra los enemigos exteriores, asegurar el orden en el interior y sostener la ejecución de las leyes”. No variarán estos roles ni su composición en la Constitución de 1834. En la Constitución de 1839 no se mencionan roles, pero en las de 1856, 1860 y 1920 se señaló: “La fuerza pública tendrá por objeto garantizar (asegurar)  los derechos de la nación en el exterior y la ejecución de las leyes y el orden interior”.

A partir de la Constitución de 1933 bajo el concepto de finalidad, a la ahora llamada Fuerza Armada se le asignan los roles de “asegurar los derechos de la República, el cumplimiento de la Constitución y las Leyes y la preservación del orden público. “Es recién en la Constitución de 1979 que aparece el concepto de que: “la finalidad primordial es garantizar la independencia, soberanía e integridad territorial; asumen el control interno de conformidad a los estados de excepción. Participan en el desarrollo económico y social del país, y la defensa civil de acuerdo a ley”. Estos mismos roles, como vimos, se repiten en la Constitución vigente de 1993.

Los roles, como partes de la misión constitucional de las FFAA, son los que sirven de base para el desarrollo de la “función militar” dentro de la “función de defensa” de un Estado. De ahí que es común hablar, indistintamente, de roles o funciones militares asignada a las FFAA. Sin embargo es necesario diferenciar qué funciones o roles serán desempeñados necesariamente con el empleo de armas de guerra y cuáles, dependiendo de las circunstancias, sin ellas o con otro tipo de armas no letales.  Esto será importante pues, de acuerdo a éstas funciones militares y las que se derivaran de la Política Militar, las FFAA tendrán roles y tareas que determinarán su estructura, organización, dimensionamiento, equipamiento y forma de empleo, que podría incluso afectar su propia naturaleza.

En todo caso, todo rol o función asignada a las FFAA, en concordancia con el estado de derecho,  no debería incluir  alguna alusión a la autonomía de algún tipo de poder militar, y que nuestras tropas pudieran ser comandadas por extranjeros en situaciones de combate o empleo operacional. Además deberá estar bien claro que el derecho a mandar sobre las FFAA y dentro de ellas no deviene en función de las personas o de la mera ostentación de un grado militar, sino de un mandato que debe estar establecido en las leyes, y que ninguna institución militar o parte de ella pueda apartarse de la estructura de poder establecida constitucionalmente o por leyes orgánicas, para actuar u operar militarmente.

Finalmente, es necesario tener presente que habrán rol o roles prioritarios o permanentes y otros que se asignarán de acuerdo al lugar, tiempo y circunstancias, por un periodo determinado y con claras reglas de empleo. Sobre la jerarquización de roles y el desarrollo conceptual y doctrinario de los mismos escribiré en posts posteriores.

Por: Steven Levitsky *, abril 2011

La lógica de la incertidumbre

Claves para entender los imprevistos reacomodos del electorado peruano en las últimas semanas de la campaña. Como en anteriores comicios, esta vez también podemos exclamar: el siguiente domingo cualquier cosa, literalmente, puede pasar.

Esta semana, el establishment limeño cayó de nuevo en un estado de pánico: Ollanta Humala encabezaba las encuestas, y una segunda vuelta entre Humala y Keiko Fujimori –una pesadilla hasta hace poco improbable– se convirtió de pronto en un escenario cada vez más próximo. El pánico desató una reacción previsible: mientras El Comercio llenó sus páginas de política con ataques a Humala (una táctica que no funciona y desacredita una vez más al medio), Aldo Mariátegui alucinó una inminente invasión de Brasil. Mostrando un corazoncito profundamente antidemocrático, el director de Correo concluyó que el Perú solo avanza si los pobres no votan. El pánico se extendió rápidamente al exterior. Varios politólogos norteamericanos me preguntaron esta semana si el Perú iba a sufrir otro tsunami. ¿Será posible que, en medio de tanto éxito económico, los peruanos opten por otro salto al vacío? En Estados Unidos –y también en San Isidro– se creía que las cosas iban bien. Que el Perú avanza. ¿Qué pasó? ¿Qué cambió en las últimas semanas?

No se casan con nadie

Poco cambió. Una de las pocas cosas predecibles de las elecciones peruanas es que son impredecibles. Esa volatilidad es una consecuencia del colapso de los partidos políticos. Una democracia sin partidos sufre de altos niveles de volatilidad e incertidumbre por varias razones: primero, no existe lealtad partidaria.

En países con partidos políticos, gran parte del electorado se inclina vigorosamente hacia un partido u otro, dándoles a estos partidos un piso electoral gravitante. En Estados Unidos, un tercio del electorado se identifica como “Demócrata” y otro tercio se identifica como “Republicano”. En México y Uruguay, casi dos tercios del electorado se identifican con uno de los tres partidos nacionales. En Brasil, la mitad del electorado tiene identidad partidaria. La lealtad partidaria trae cierta estabilidad electoral: si el 60% del electorado se identifica con partidos establecidos, el espacio para los outsiders o “independientes” es reducido, pero en el Perú la identificación partidaria es casi una ficción. Alrededor de 75% u 80 % de los votantes se declaran independientes. Un electorado sin identificación partidaria es condenado a ser volátil. Eso permite el surgimiento de los outsiders (Humala en el 2006) y el crecimiento rápido de candidatos marginales (Villarán en el 2010).

Hiperfragmentación partidaria.

El colapso de los partidos genera fragmentación, espacio en que  del 60% del electorado se identifica con dos o tres partidos, como en México y Uruguay, no hay mucho espacio para otras alternativas políticas. Pero si el 80% del electorado es independiente, el espacio es mucho más grande: puede haber cinco, seis o siete candidatos serios peleando por estos votos. El resultado es un alto nivel de fragmentación, en el que candidatos con 15% o 20 % del voto tienen posibilidades de ganar. En Brasil, México o Uruguay, un candidato presidencial con 15% es considerado marginal. Aquí ese candidato puede llegar a la segunda vuelta.

La fragmentación genera incertidumbre; cuando hay varios candidatos con 12%, 15% o 20 % de los votos, un movimiento modesto en las encuestas puede provocar un sismo. Bajar 7 u 8 puntos puede significar una caída del primer al quinto lugar (Castañeda). Y subir 7 u 8 puntos puede lanzar a un candidato marginal al primer lugar (Humala). Humala no ha tenido mucho éxito: está casi 10 puntos por debajo de su votación en el 2006. Llegó al primer lugar en las encuestas gracias a la fragmentación.

Una tercera consecuencia del colapso de los partidos es el personalismo. Donde no hay partidos, es muy probable que los candidatos –y no las plataformas partidarias– tengan el control absoluto de la campaña. Cuando compiten las personas y no los partidos, las propuestas dejan de ser el eje central de campaña. Pesan mucho las características personales de los candidatos, lo cual genera un comportamiento electoral que muchos analistas –viendo las elecciones por una óptica ideológica– no esperan: un salto de Humala a Fujimori, o de PPK a Humala.

El voto estratégico.

La incertidumbre electoral en el Perú es reforzada por el voto estratégico. Sin lealtades partidarias, el votante peruano se ha vuelto extremadamente calculador. Toma en cuenta no solo sus propias preferencias, sino también la probabilidad de éxito de cada candidato, muchas veces pensando en cómo evitar el triunfo de un candidato no deseado. (En otras palabras, busca al mal menor que puede ganarle al mal mayor).  En 1990, los votantes anti-Vargas Llosa optaron estratégicamente por Fujimori; en el 2000, los votantes anti-Fujimori optaron estratégicamente por Andrade, y después por Castañeda, y finalmente por Toledo.

El voto estratégico es una respuesta racional (y sofisticada) de votantes que no tienen lealtades partidarias, pero sí tienen convicciones sólidas contra ciertas alternativas políticas y por cierto, este voto estratégico genera volatilidad.  El votante que quiere evitar que gane el candidato A está siempre evaluando –y reevaluando–cuál de los candidatos potables (digamos B, C, D, y E) tiene las mejores posibilidades de ganar. Si opta por un candidato que empieza a bajar, tiene que recalcular. Por eso, un movimiento en las encuestas (la subida de Fujimori en 1990, la caída de Andrade en 1999) puede provocar un realineamiento electoral rápido, dramático y poco esperado, como los tsunamis de Fujimori (1990) y Villarán (2010).

La volatilidad y la incertidumbre electoral son características permanentes de una democracia sin partidos. Eso dificulta la vida de los analistas. En los últimos meses, columnistas muy agudos vaticinaron que (a) Humala terminaría siendo un candidato marginal; (b) PPK no tenía ninguna posibilidad; (c) Meche Aráoz sí tenía grandes posibilidades; y (d) Toledo podía ganar en la primera vuelta.

Certezas y sorpresas.

Pero hay algunas cosas que no deben sorprendernos. Ya sabíamos que el fujimorismo tiene una base sólida. Y ya sabíamos que existe un sector del electorado (sobre todo en la sierra) que no se siente beneficiado por el crecimiento económico; según las encuestas, un poco más de un tercio del electorado quiere cambiar el modelo económico (no porque les falte oxígeno sino porque no vive bien).

Sabíamos que una mayoría (55%-60%) del electorado busca mantener, en términos generales, el statu quo; pero también sabíamos que por lo menos tres candidatos competían por estos votos. Y si los votos “moderados” se dividían entre tres candidatos serios, Humala y Fujimori podrían terminar primero y segundo, sin superar el 25% del voto.

Todo parecía bien durante los primeros meses de la campaña. El voto moderado parecía concentrarse en manos de Castañeda y/o Toledo, y los directivos de El Comercio dormían tranquilos. Pero las campañas importan, y Castañeda y Toledo, que para muchos son los males menores, jugaron mal. Cayeron en las encuestas, mientras PPK subió. El electorado moderado quedó dividido en tres, y ahora los votantes que no quieren ni a Humala ni a Fujimori enfrentan un serio problema de coordinación. Si no se ponen de acuerdo sobre quién es el mejor de los males menores, perderían los tres.

Sin encuestas para decidir.

El problema de coordinación se agudiza por la ley que prohíbe la publicación de encuestas en la última semana. La ley se basa en la idea de que los votantes son ignorantes e irracionales, que miran las últimas encuestas y apuestan por el ganador.

Nada más falso. De hecho, los que van primero en las encuestas en el Perú (Vargas Llosa, Flores) muchas veces terminan perdiendo. Las encuestas son una herramienta clave para el votante estratégico.

Para poder encontrar al mal menor y evitar al mal mayor, el votante necesita saber cuál de los candidatos potables está mejor posicionado para ganar. Sin esa información, su capacidad de tomar esa decisión se reduce.

El costo de no coordinar puede ser alto. Si la mayoría no humalista y no fujimorista sigue dividida en tres, el escenario que más teme (el famoso cáncer versus sida) se convertirá en realidad.

(*) Profesor de Ciencia Política en la Universidad de Harvard y profesor visitante de la Pontificia Universidad Católica del Perú.